Matthew Hanzel

Tulisan hari ini akan membahas secara ringkas bagaimana sebuah negara membentuk kebijakan luar negerinya (foreign policy). Oleh karena itu, tulisan ini bukan hanya bermanfaat bagi para delegat Model United Nations (MUN), melainkan juga bermanfaat dalam upaya membangun literasi hubungan internasional.

Saat seorang delegat duduk dalam pertemuan PBB, ia bekerja atas dasar kebijakan luar negeri yang ditetapkan oleh pemerintah negaranya. Tentu saja, mengingat tidak ada negara yang bisa bertahan hidup sendiri di dalam sistem internasional, semua negara harus membina hubungan baik dengan negara-negara lainnya sejalan dengan kepentingan nasionalnya. Kebijakan yang menentukan pola hubungan inilah yang disebut sebagai kebijakan luar negeri.

Setiap negara memiliki kebijakan luar negeri untuk setiap isu yang dihadapinya. Misalnya, Indonesia memiliki kebijakan luar negeri terkait dengan ekonomi, pertahanan, atau lingkungan. Kini tentu Anda menyadari bahwa kebijakan luar negeri senafas dengan kebijakan dalam negeri suatu negara, dan keterkaitan di antara keduanya harus terlihat baik di dalam maupun di luar negeri.

Komponen penyusun dari kebijakan luar negeri suatu negara ditentukan pula oleh kebijakan dalam negeri yang dimilikinya. Dengan demikian, kebijakan luar dan dalam negeri dapat dipandang sebagai dua gabungan kebijakan yang tidak dapat dipisahkan, dengan kedua kebijakan tersebut ditetapkan oleh apa yang terjadi di dalam negeri (domestik) serta yang terjadi di luar negeri.

Faktor-faktor Penentu

Kebijakan luar negeri suatu negara ditentukan banyak faktor. Faktor-faktor tersebut memengaruhi bagaimana kebijakan luar negeri disusun, ditujukan, dan dijalankan. Faktor-faktor ini dapat dibagi dalam dua kelompok besar, yaitu faktor-faktor domestik dan faktor-faktor luar negeri.

Faktor-faktor domestik berasal dari dalam wilayah suatu negara. Mereka sangat berpengaruh karena mereka berinteraksi secara langsung dalam batas-batas kedaulatan suatu negara. Faktor-faktor domestik tersebut di antaranya adalah sebagai berikut.

Pemerintah. Kebijakan luar negeri suatu negara disusun bersama-sama antara cabang-cabang eksekutif dan legislatif pemerintah negara tersebut. Umumnya, cabang eksekutif merancang strategi dan implementasi kebijakan luar negeri, sementara cabang legislatif menjalankan fungsi ‘periksa dan seimbangkan’ (checks and balances), yang berarti kebijakan apapun yang dijalankan oleh cabang eksekutif akan menjadi obyek penelitian dan persetujuan dari cabang legislatif.

Pilihan pribadi pemimpin politik. Sebagai individu, kepribadian atau latar belakang seorang pemimpin politik dapat berpengaruh besar dalam bagaimana kebijakan luar negeri disusun, meskipun tentu saja tidak ada kebijakan luar negeri yang disusun hanya karena preferensi pribadi seorang pemimpin politik. Di bawah kepemimpinan Presiden Barack Obama (2009-2017), Amerika Serikat mencoba menjalankan strategi politik luar negeri yang lebih ambisius untuk kawasan Asia-Pasifik, yang sebagian di antaranya dianggap berhubungan dengan sejarah hidup pribadi Barack Obama di kawasan tersebut.

Partai politik. Kebanyakan partai politik adalah ideolog, yang artinya, masing-masing partai politik memiliki afinitas ideologis yang membedakannya dengan partai politik lain. Perbedaan ideologi ini bisa juga berakibat perbedaan arah kebijakan luar negeri. Pada saat Donald Trump terpilih menjadi presiden Amerika Serikat di tahun 2016, dapat dilihat perbedaan besar antara kebijakan luar negeri di bawah Barack Obama—seorang dari Partai Demokrat—yang mencoba menetapkan kebijakan yang lebih ‘ramah’ dalam mengatasi masalah Iran dan lebih erat untuk kawasan Asia-Pasifik, sementara lawannya, Partai Republik, menentang keduanya.

Media massa. Peran media massa kini sangat penting dalam membentuk opini publik. Sementara media massa menjalankan tugasnya untuk memperkenalkan atau mengetengahkan isu publik tertentu, posisi yang diambil media massa dapat menentukan bagaimana masyarakat melihat isu tersebut—baik menyetujui atau tidak menyetujui apa yang ditetapkan pemerintah. Misalnya, media massa memegang peran penting dalam membentuk opini publik melawan Perang Vietnam (1955-1975), khususnya melalui laporan jurnalis Amerika yang menghasilkan gambaran kekejaman Perang Vietnam melalui tulisan dan foto yang mengakibatkan gelombang demonstrasi besar-besaran.

Pelobi. Banyak negara demokrasi memiliki kelompok-kelompok pelobi (lobbyist), yang merupakan sekelompok orang yang memiliki kepentingan tertentu dan memiliki sumber daya yang cukup untuk memengaruhi pengambilan kebijakan. Para pelobi bisa menyetujui atau menolak isu kebijakan tertentu dan menyatakan posisinya tersebut baik melalui media atau dengan komunikasi langsung kepada para pengambil kebijakan. Di Amerika Serikat, kelompok lobi seperti Asosiasi Senapan Nasional Amerika (National Rifle Association atau NRA) dan Komite Urusan Umum Israel Amerika (American Israel Public Affairs Committee atau AIPAC) adalah dua di antara pelobi paling berpengaruh, yang bisa memberikan komitmen donasi untuk kandidat politik yang mendukung kepentingan mereka. Contoh lainnya, serikat buruh tani di suatu negara kemungkinan menolak kebijakan impor bahan pangan yang ditetapkan pemerintah, karena serikat buruh ini memiliki kepentingan untuk memastikan produk pertanian yang dihasilkan di dalam negeri dapat diserap penuh.

Perusahaan. Perusahaan juga memiliki kepentingan dalam menyusun kebijakan luar negeri, apalagi jika perusahaan tersebut bergantung pada perdagangan internasional. Ketika sebuah negara menetapkan kebijakan ekspor atau impor tertentu, misalnya, perusahaan yang melakukan ekspor atau impor komoditas tertentu akan berkepentingan dalam penyusunan kebijakan agar tidak menghambat kegiatan usaha mereka.

Organisasi masyarakat. Di banyak negara, organisasi masyarakat domestik atau luar negeri bisa memengaruhi penyusunan kebijakan luar negeri, apalagi jika terkait dengan isu yang menjadi kepentingan utama organisasi tersebut. Mereka bisa menyusun studi, menyerahkan saran kebijakan, menjalankan kampanye publik, atau bahkan protes, untuk mendorong pemerintah mengubah kebijakan yang dianggap tidak sesuai dengan kepentingan masyarakat.

Akademia, wadah pemikir (think tank), dan kelompok riset. Kelompok akademia memiliki peran penting dalam menyediakan diskursus ilmiah mengenai kebijakan tertentu kepada masyarakat. Dengan riset, diskusi publik, dan saran kebijakan yang dikeluarkan mereka, komunitas ilmiah dapat mendukung pemerintah dapat menyusun kebijakan yang baik untuk negara.

Selain itu, faktor-faktor luar negeri datang dari luar batas-batas suatu negara. Faktor-faktor yang berasal dari luar negeri dapat juga berpengaruh besar dalam penyusunan kebijakan luar negeri suatu negara. Beberapa faktor tersebut akan dijelaskan berikut ini.

Sekutu. Aliansi (alliance) adalah bentuk kemitraan terkuat antara dua negara. Dua negara yang terlibat di dalam aliansi umumnya menandatangani sebuah perjanjian aliansi, yang artinya mereka terikat komitmen untuk saling mendukung, khususnya apabila terjadi konflik. Sekutu (ally)^[1] umumnya merujuk pada aspek militer, yang juga dapat berarti bentuk kemitraan erat yang lebih luas melampaui aspek pertahanan, misalnya aspek ekonomi. Misalnya, kebijakan pertahanan Amerika Serikat sangat ditentukan komitmen yang dimilikinya dengan negara-negara Eropa melalui Pakta Pertahanan Atlantik Utara (North Atlantic Treaty Organization atau NATO), yang anggota-anggotanya merupakan sekutu Amerika Serikat.

Mitra. Negara-negara lain bisa menjadi mitra dan seberapa renggang atau eratnya kemitraan tersebut akan menentukan kebijakan luar negeri yang dibuat. Secara sederhana, semakin erat kemitraan antara kedua negara, semakin ‘menguntungkan’ kebijakan luar negeri yang diarahkan kepada mitra tersebut. Bahkan apabila negara-negara tersebut bukan merupakan sekutu, kebijakan antara keduanya sangat berhubungan erat dengan kekuatan dari kemitraannya. Sebagai contoh, Indonesia dan Jepang membina hubungan kemitraan yang sangat erat selama lebih dari 60 tahun, dan karenanya, kedua negara menjalin hubungan di bidang ekonomi yang kuat.

Organisasi internasional. Banyak organisasi internasional membentuk ‘rezim’ (regime)—bukan dalam arti negatif yang umumnya dipahami—yaitu seperangkat ketentuan, perjanjian, dan standar yang ditetapkan untuk mengatur isu tertentu dalam hubungan internasional. Rezim akan menentukan apa yang suatu negara lakukan dalam hubungannya dengan negara lain. Sebagai contoh, Organisasi Perdagangan Dunia menetapkan rezim perdagangan internasional yang menjadi standar bagaimana perdagangan internasional dapat dilakukan oleh negara-negara di dunia, misalnya melalui pengurangan hambatan perdagangan.

Konflik. Konflik suatu negara dengan negara lain dapat memengaruhi kebijakan luar negeri suatu negara. Konflik akan membentuk bagaimana suatu negara memperlakukan negara lain, dan menentukan pula bagaimana suatu negara akan mengarahkan sumber dayanya yang terbatas kepada negara lain. Untuk negara yang sedang berkonflik atau bersengketa, suatu negara mungkin akan mengurangi sumber dayanya dan merenggangkan hubungan, atau memperbanyak sumber daya dan berupaya meredakan ketegangan.

Sumber daya. Keterbatasan sumber daya yang dimiliki suatu negara dan keterbatasan atau kelimpahan sumber daya yang dimiliki negara lain dapat memotivasi suatu negara untuk menentukan kebijakan luar negeri tertentu terhadap negara lain tersebut. Misalnya, perbedaan tingkat sumber daya dapat menjadi alasan suatu negara membentuk kebijakan luar negeri yang berorientasi ekspor atau impor, atau kemitraan yang mendorong terbukanya akses kepada sumber daya yang terbatas tersebut.

Penyusunan Kebijakan Luar Negeri

Kebijakan luar negeri suatu negara disusun melalui interaksi faktor-faktor yang kita lihat di atas. Penyusunannya merupakan tanggung jawab cabang eksekutif dari pemerintah, yang berarti kepala pemerintahan (misalnya presiden atau perdana menteri) bersama dengan kementerian luar negeri yang dimilikinya, dengan konsultasi dan pertimbangan dari cabang legislatif (seperti parlemen atau dewan perwakilan).

Ada beberapa model yang digunakan untuk menjelaskan cara membuat kebijakan luar negeri, namun di antaranya, model rasional (rational model) adalah model yang paling banyak digunakan. Model rasional mengasumsikan bahwa negara (dan para pengambil keputusan di dalamnya) adalah aktor-aktor rasional (rational actors), yang artinya mereka mengambil keputusan setelah secara hati-hati menimbang pentingnya kebijakan tersebut, segala pilihan keputusan yang dimilikinya serta keuntungan dan kerugian masing-masing pilihan, dan akhirnya memutuskan sebuah kebijakan yang memberikan keuntungan sebanyak-banyaknya atau yang secara umum dipandang terbaik oleh para pengambil kebijakan—setidaknya lebih banyak keuntungan dibanding kerugian.

Meskipun kita sering mengasumsikan bahwa negara akan mengambil keputusan yang terbaik sesuai dengan kepentingannya, hal ini tidak selalu terjadi. Terdapat terlalu banyak faktor yang bisa menentukan bagaimana kebijakan diambil, sehingga tidak ada pemerintah yang bisa menyusun kebijakan yang 100% sempurna dan rasional. Misalnya, dunia sudah hampir mencapai mufakat bahwa perubahan iklim adalah tantangan nyata bagi dunia, namun bisa dilihat bahwa Amerika Serikat tidak selalu menyusun kebijakan yang tepat dalam menjawab tantangan tersebut. Dengan mengasumsikan bahwa semua aktor yang rasional memahami pentingnya mengatasi perubahan iklim, kebijakan yang ditetapkan Amerika Serikat bisa berubah bergantung pada siapa ‘penguasanya.’

	Obama (2009-2017)	Trump (2017-2021)
Rezim internasional	Menandatangani Perjanjian Paris bersama dengan 194 negara (COP UNFCCC 21)	Mencabut diri dari Perjanjian Paris (diumumkan pada 2017)
Kebijakan domestik	Memperkuat Badan Perlindungan Lingkungan (Environmental Protection Agency atau EPA), menerapkan kebijakan energi baru	Memotong anggaran EPA, melakukan deregulasi terhadap berbagai kebijakan terkait penanganan perubahan iklim

Pada akhirnya, kebijakan luar negeri, layaknya kebijakan lainnya, disusun dengan mempertimbangkan semua faktor yang bisa berpengaruh, yang saat selesai, bisa memuaskan sebagian besar pihak, atau setidaknya tidak menimbulkan pertentangan dari kebanyakan pihak yang ada. Tidak semua kebijakan dapat disusun secara rasional sempurna, namun model rasional di atas dapat membantu kita untuk mendapatkan gambaran bagaimana kebijakan luar negeri disusun.

---

^[1] Dalam dunia MUN, istilah ally seringkali disalahgunakan untuk menyebutkan delegat yang bergabung ke dalam bloknya. Meski demikian, dalam politik internasional, istilah ally digunakan khusus untuk menjelaskan hubungan kemitraan yang terikat perjanjian, bukan hanya menyetujui untuk ikut serta dalam suatu blok atau negosiasi tertentu.